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In eigener Sache

Wer versucht hat, zu kommentieren, wird gemerkt haben, dass hier was nicht stimmt. Tatsächlich scheint seit gestern Nachmittag allerhand nicht mehr zu funktionieren, u.a. die Kommentarfunktion. Wir arbeiten dran!

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Menschenrechte als potenzielles Antisemiten-Tool?

Extreme Positionen wie die des Kölner Landgerichts in punkto Kriminalisierung der Beschneidung und seiner strafrechtswissenschaftlichen Büchsenspanner erzeugen extreme Gegenpositionen.

Das sieht man mit Grausen an einem Artikel, den der britische Jurist Jonathan Fisher in der Jewish Chronicle veröffentlicht hat. Der Strafrechtsanwalt stellt dabei das Kölner Urteil in eine Reihe mit einer Entscheidung aus der Schweiz, die offenbar die Ewigkeit jüdischer Friedhöfe in Frage gestellt hat, und dem Urteil des britischen Supreme Court, der 2009 die Aufnahme-Policy einer jüdischen Schule, nur Juden aufzunehmen, als rassistische Diskriminierung bezeichnet hatte.

Dazu kommt ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte aus dem Jahr 2010, das den Zeugen Jehovas gegen Verfolgung in Russland zur Seite springt und in  folgende “chilling passage (…) that should send a shiver down the spine of the Anglo-Jewish community” (Fisher) enthält:

The Court observes, on a general note, that the rites and rituals of many religions may harm believers’ well-being, such as, for example, the practice of fasting, which is particularly long and strict in Orthodox Christianity, or circumcision practised on Jewish or Muslim male babies. It does not appear that the teachings of Jehovah’s Witnesses include any such contentious practices.

Nun bin ich der Letzte, der die Ernsthaftigkeit der Bedrohung anzweifelt, die die pseudoaufklärerische Anti-Beschneidungs-Kampagne für das jüdische Leben in Deutschland und Europa bedeutet. Ich bin auch überzeugt, dass auch und gerade Gerichte zu einem ganz fürchterlichen Werkzeug dieser Bedrohung werden können. Wenn Fisher vermutet, das Kölner Urteil sei Symptom eines rasant um sich greifenden, zutiefst verstörenden Antisemitismus in Europa, der sich den Menschenrechtsdiskurs mehr oder minder bewusst zu seinem Vehikel macht – ich würde ihm nicht widersprechen.

Die Schlussfolgerungen, die Fisher daraus zieht, sind aber ehrlich gesagt schon auch geeignet, mir einen “shiver down my spine” zu senden:

Since the Holocaust, human rights have focused on the notion of entitlement at the expense of individual and communal responsibility. As Prince Charles noted: “The Human Rights Act is only about the rights of individuals (I am unable to find a list of social responsibilities attached to it) and this betrays a fundamental distortion in social and legal thinking.”

His thinking is more closely aligned with Judaism’s approach, which posits a system of duties rather than one of rights. Recognition of an individual or communal duty implies the recognition of a collateral right, unlike secular systems where it seems to be the other way round. A classic example is the right to privacy. Judaism obliges every individual to respect his neighbour’s privacy, rather than the responsibility resting on the state.

It is a pity the Jewish jurists who influenced the development of human rights did not draw more comprehensively on Jewish law. We might have been spared the growing attacks on our traditions if greater emphasis had been placed on individual responsibility, communal cohesion and the role faith can play in delivering these objectives.

Ich weiß nicht genug über Judaismus, um beurteilen zu können, ob das stimmt. Aber wie auch immer: Die Idee, Rechte als Kehrseite von Pflichten zu betrachten und an die Übernahme von Verantwortung für die Gemeinschaft zu knüpfen, die ist mir nur allzu bekannt. Sie ist Ausdruck eines Grundrechtsverständnisses, das Rechte nicht als Minderheitenschutz, nicht als Freiheitssphären des Einzelnen gegenüber den Ein- und Unterordnungszumutungen der Gemeinschaft versteht, sondern als etwas, was man sich verdienen muss, was die Gemeinschaft ihren Mitgliedern zuerkennt, wenn und nur wenn sie sich brav verhalten. Sie ist die Perversion all dessen, worum es bei Menschenrechten geht. Sie ist das Kennzeichen autoritärer Verfassungen.

Die verfassungspolitische Autorität des königlichen Keksbäckers Charles imponiert mir da, pardon, nicht so furchtbar arg.

Adam Wagner weist verdienstvollerweise darauf hin, dass Jonathan Fisher hätte erwähnen sollen, dass er eins von acht Mitgliedern einer Regierungskommission ist, die derzeit die Frage beantwortet, ob Großbritannien statt der Implementierung der EMRK eine eigene, genuin britische Bill of Rights ins Leben rufen soll.

Ich bin ja mal sehr gespannt, was diese Kommission am Ende so alles empfiehlt.

Tatsächlich ist diese Rundum-Denunzierung der Menschenrechte als potenzielle Antisemiten-Tools völlig unnötig. Man kann auch auf Basis des klassischen liberalen Rechteverständnisses zu dem Schluss kommen, dass es mit den Menschenrechten nicht vereinbar sein kann, einer kulturellen Minderheit für ihre seit Jahrtausenden praktizierten, sozial vollkommen akzeptierten Riten den Staatsanwalt auf den Hals zu hetzen. Man kann auf dieser Basis auch die Motive derer bezweifeln, die vorgeben, sich unaufgefordert die Rechte kleiner Kinder, die niemand nach ihrer Meinung fragen kann, zu eigen zu machen und gegen deren eigene Eltern in Stellung zu bringen.

All dies kann man tun. Außer man hat eine ganz andere Agenda, natürlich.

So bekommen diejenigen, die gern die Europäische Menschenrechtskonvention einem imaginierten Merry-Old-England-Idyll opfern wollen, die Gelegenheit, die berechtigte Furcht vor der Ausbreitung des Antisemitismus auf ihre Mühlen zu lenken. Das ist der Fluch der bösen Kölner Tat.

Foto: Ulf Liljankoski, Flickr Creative Commons

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Griechenland hat Wichtigeres zu tun als Beihilfen einzutreiben

In der Eurokrise ist bisweilen, was rechtens ist, nicht ohne politische Folgenabschätzung zu bestimmen. Damit war das BVerfG im Fall ESM/Fiskalpakt konfrontiert, und jetzt ist es das Gericht der Europäischen Union (EuG): Dessen Präsident hat Griechenland einstweiligen Rechtsschutz vor der Forderung der EU-Kommission gewährt, bestimmte Beihilfen an die heimische Landwirtschaft zurückzufordern. Argument: Die griechischen Finanzbehörden haben in der gegenwärtigen Situation wahrhaftig anderes zu tun.

In dem Fall hatte die griechische öffentlich-rechtliche Agrarversicherung griechischen Bauern eine Gesamtsumme von 425 Millionen Euro ausgezahlt, um Schäden durch widrige Wetterbedingungen zu kompensieren. Die EU-Kommission hielt dies für eine unzulässige Beihilfe. Griechenland klagte und bekam jetzt einstweiligen Rechtsschutz: Die griechischen Bauern, die im Schnitt 500 Euro erhielten, können das Geld einstweilen behalten, bis das endgültige Urteil fällt.

Die Art und Weise, wie der EuG-Präsident diese Dringlichkeit begründet, ist dabei bemerkenswert: Die 800.000 Empfänger, so das Argument würden in der gegenwärtigen finanziellen Situation im Land sich mit Händen und Füßen gegen die Rückzahlung der Beihilfen wehren. Damit wären die griechischen Steuerbehörden zu einem erheblichen Teil damit beschäftigt, diesen Beihilfen hinterherzulaufen, und könnten sich nicht mehr mit voller Kraft ihrer Top-Priorität widmen, nämlich das notorisch löcherige Steuereintreibungssystem zu stopfen.

Damit aber nicht genug:

It is common knowledge that a deterioration of confidence in the public authorities, generalised discontent and a feeling of injustice are features of the current social climate in Greece. In particular, violent demonstrations against the draconian austerity measures adopted by the Greek public authorities are constantly increasing. In those circumstances, the risk that the immediate recovery of the contested payments in the entire agricultural sector may trigger demonstrations liable to degenerate into violence appears neither purely hypothetical nor theoretical or uncertain. It is evident that the perturbation of public order that is brought about by such demonstrations and by the excesses to which, as recent dramatic events have shown, they may give rise would cause serious and irreparable harm which Greece may legitimately invoke.

Ich verstehe nicht genug vom Beihilferecht, um das beurteilen zu können. Aber gibt es das sonst auch, dass das EuG im einstweiligen Rechtsschutz solch allgemeinpolitische Betrachtungen anstellt? Und gar so freimütig sagt, dass es Wichtigeres geben kann als der Verfügung der Kommission nachzukommen, Beihilfen zurückzufordern? Wer da was Einordnendes beisteuern kann – bitte kommentieren!

Foto: Dan.., Flickr Creative Commons

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Des Kaisers neue Kleider

Von DANIEL THYM

Die Diskussion der vergangenen Wochen hatte etwas Unwirkliches. Die globalen Finanzmärkte zeigten schonungslos die Konstruktionsschwächen der Währungsunion – und weite Teile der deutschen Öffentlichkeit schauen gebannt nach Karlsruhe. Die dortigen Verfassungsrichter sollten mit juristischen Methoden die Euro-Rettung in geordnete Bahnen lenken. Diese Erwartung an die obersten Juristen des deutschen Nationalstaats konnte nur enttäuscht werden.

Nun trägt das BVerfG gewiss keine Verantwortung für den übersteigerten Medienhype (etwa: Meinungsumfragen zum Entscheidungsausgang). Ganz schuldlos ist der zweite Senat dennoch nicht. Ganz bewusst nährten die Richter in den vergangenen Jahren die Erwartung, dass die Interpretation der Volkssouveränität eine Schlüsselfrage der Euro-Rettung sei. Es ist wie im Märchen von „Des Kaisers neue Kleider“: Wer immer prächtigere Gewänder als Zeichen von Macht und Klugheit anstrebt, steht am Ende nackt da. Dies gilt nicht anders für die Untertanen, die sich im Glanze ihres glorreichen Herrschers sonnen wollten.

Das ESM-Urteil zeigt eindrücklich, dass die Sehnsucht nach den prunkvollen Kostümen des souveränen Nationalstaats eine Illusion ist – aus rechtlichen, institutionellen und konzeptionellen Gründen. Das Fazit kann nur lauten: Höchste Zeit zum (juristischen) Umdenken.

Rechtliche Rückzugsgefechte

Karlsruhe hatte von Anfang an mit der Schwierigkeit zu kämpfen, das Europarecht immer nur aus der Außenperspektive beurteilen zu können. Seit dem Lissabon-Urteil heißt dies ganz konkret, dass sich das Gericht einzig auf die Auslegung des Demokratiebegriffs der Ewigkeitsklausel stützt. Dies war gewagt und bewirkte, dass die stabilisierende und rationalisierende Funktion der Verfassungsdogmatik weitgehend ausfiel (es ist bezeichnend, dass das BVerfG im Obersatz des ESM-Urteils mit Ausnahme der vorletzten Randnummer immer nur sich selbst zitiert). Auch die Demokratietheorie konnte zur Maßstabsbildung allenfalls am Rande beitragen. Zu weit hatte sich das Gericht vom interdisziplinären Forschungsstand entfernt, der die Legitimität transnationalen Regierens nicht vorrangig auf die staatliche Volkssouveränität zurückführt. Karlsruhe entwickelte die Verfassungsvorgaben im Alleingang.

Dennoch erwies sich die Volkssouveränität als Füllhorn. Sie leitete die Entwicklung nationalstaatlicher Kernzuständigkeiten, unter Einschluss des Budgetrechts, das der Europäisierung verfassungsrechtliche Grenzen setzt. Diese ermunterte zur Klage gegen ESM und Fiskalpakt (zumal der Präsident und der Berichterstatter in Zeitungsinterviews eine Volksabstimmung geradezu herbeizureden schienen). Hiernach stand durchaus zu erwarten, dass der Zweite Senat das jüngste Rettungspaket allenfalls mit strikten Grenzen für weitere Maßnahmen passieren lassen würde. Doch es kam anders: Die Idee justiziabler Haftungsobergrenzen begräbt das Gericht unter einem „weiten Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers“ – und dem Übergang zu einer (abgeschwächten) Version einer Fiskalunion erteilen die Richter gleich im Vorfeld ihr Plazet, weil „eine kontinuierliche Fortentwicklung der Währungsunion zur Erfüllung des Stabilitätsauftrags erforderlich werden kann.“ Die beiden verbleibenden Auflagen sind Trostpflaster. Auch wenn die Kläger es anders darstellen: sie haben verloren.

Wohlgemerkt: Ich bleibe bei meiner Ansicht, dass diese Positionierung des Gerichts richtig sind. Noch deutlicher als das Griechenland-Urteil kennzeichnet die ESM-Entscheidung eine erfrischende Ehrlichkeit. Die Volkssouveränität enthält nur wenige justiziable Vorgaben; über die Integrationsgrenzen entscheidet in erster Linie der Bundestag. Dies bekräftigt zu haben, ist der bleibende Verdienst des jüngsten Urteils.

Kulissenwechsel: EZB-Anleihekäufe

Nun lassen sich die Kritiker das Argument der Verfassungswidrigkeit nicht so schnell aus der Hand nehmen. Von daher überrascht es keineswegs, dass speziell die FAZ leichte Andeutungen im ESM-Urteil ausreichen lässt, um eine vermeintliche Attacke des BVerfG gegen die EZB auszumachen (nachdem der Zweite Senat die Klage gegen das erste EZB-Anleihekaufprogramm im Griechenlandurteil noch schlichtweg ignoriert hatte). In der Tat mag einiges dafür sprechen, dass die EZB-Käufe im Zentrum der nächsten Hauptsacheverhandlung stehen werden. Die Rahmenbedingungen werden dann jedoch andere sein.

Die Rechtmäßigkeit der EZB-Anleihekäufe wird nämlich anhand europäischer Rechtsmaßstäbe beurteilt werden müssen, weil die Ultra-Vires-Kontrolle sich auf die Verletzung des Art. 123 AEUV bezieht. Bei dessen Auslegung kommt der Zweite Senat an einer Vorlage an den EuGH nicht vorbei. Dies ist für sich genommen nichts Spektakuläres und begründet insbesondere keinen symbolischen Akt der Unterordnung, weil der EuGH ganz genau weiß, dass das BVerfG sich die Letztentscheidung vorbehält. Dennoch ändert sich mit der Vorlage viel.

Die Zeiten, wo die Euro-Krise durch deutsche Richter (BVerfG) anhand staatlicher Rechtsvorschriften (Art. 79 GG) beurteilt und im Ergebnis nationale Institutionen (Bundestag) gestärkt werden, sind vorbei. Stattdessen rückt das supranationale Recht ins Zentrum, dessen Auslegung einen transnationalen Diskurs einfordert. Hierbei wird sich zeigen, dass die in Deutschland zumeist als selbstverständlich unterstellte Europarechtswidrigkeit der Rettungsmaßnahmen so selbstverständlich nicht ist. Dies gilt für die Bestimmungen zur EZB ebenso wie für den im Deutschen zumeist suggestiv „Bailout-Verbot“ genannten Art. 125 AEUV, dessen Wortlaut gesamtschuldnerische Haftung verbietet – nicht jedoch freiwillige Hilfskredite. Vor dem EuGH werden nicht nur deutsche Stimmen zu Wort kommen. Bei den im Vorfeld des Maastricht-Vertrags rechtspolitisch umstrittenen Artikeln zur Währungsunion ist dies besonders wichtig.

Institutionelle Zweibahnstraße

Ein Hauptproblem des Lissabon-Urteils war und ist die Annahme, dass Demokratie vorrangig im Nationalstaat stattfindet und speziell das Europäische Parlament von Karlsruhe zuerst rhetorisch kleingeschrieben und sodann auch ganz real in seiner Funktionsfähigkeit untergraben wurde. Die anstehende EuGH-Vorlage begründet hierzu einen wichtigen Kontrapunkt. Im Idealfall profitieren hiervon alle supranationalen Institutionen, die in Deutschland bisher vor allem als Zaungäste wahrgenommen wurden. Europa würde hierdurch nur gewinnen. Es kann langfristig nicht gutgehen, die Währungsunion um Elemente einer Fiskalunion zu bereichern und gleichzeitig den öffentlichen Diskurs zu europäischen Themen beinahe ausschließlich auf nationalstaatliche Einrichtungen und Rechtsvorschriften zu konzentrieren. Dies ist kein Plädoyer für eine simple Föderalisierung, in der das Europäische Parlament den Bundestag ablöst, sondern die Hoffnung auf eine komplementäre Zweibahnstraße.

Für die Funktionsfähigkeit der supranationalen Rechtsgemeinschaft ist die EuGH-Vorlage eine notwendige, nicht jedoch eine hinreichende Voraussetzung. Der EuGH, das Europäische Parlament und die EU-Kommission müssen erst noch beweisen, dass sie Europa in der Währungskrise mit ihren Instrumenten verantwortungsvoll führen können. Beim EuGH bin ich hier optimistisch (auch wenn jüngere Urteile nicht immer überzeugten). Dagegen enttäuschte die Kommission zuletzt. Der Vorschlag in Barrosos State-of-the-Union-Rede, dem Demokratiedefizit durch ein neues Statut politischer Parteien in der EU zu begegnen, ist bestenfalls naiv. Politische Führung in der Krise sieht anders aus.

Ein Ausweg aus der Sackgasse

Der mediale Hype um die Bundestags-Abstimmungen zur Euro-Rettung sowie die BVerfG-Urteile zeigt, wie die verfassungsjuristische Stärkung des Nationalstaats in eine politische Alltagspraxis umschlägt, die ihrerseits eine diskursive und identifikatorische Stärkung der nationalstaatlichen Identität mit sich bringt. Das mag das BVerfG mit seiner Europa-Rechtsprechung indirekt auch bezweckt haben. Jetzt reicht es jedoch. Es ist höchste Zeit für eine Neubalancierung des öffentlichen und des juristischen Diskurses. Die Rückkehr zum Nationalstaat bleibt eine Illusion, von der manch Staatsrechtlehrer und Bürger träumen mag, die Deutschland aus guten Gründen jedoch nicht wählen wird. Ein Auseinanderbrechen des Euro ist schlicht zu teuer (ganz zu schweigen von den Folgekosten), rechtlich unzulässig, ahistorisch und politisch nicht gewünscht. Es wird Zeit, hieraus auch im Fachdiskurs die richtigen Konsequenzen zu ziehen.

Das Schöne am Leben ist, dass es von Menschen gesteuert wird, die das Ruder herum reißen können. So kommt manches anders als man denkt. Im Märchen musste ein Kind die Nacktheit des Kaisers offen legen, weil dieser der Illusion von Macht und Klugheit erlegen war. Das BVerfG ist weiser. Es erkannte selbst, dass seine Argumente in eine Sackgasse führten. Der Zweite Senat wird nun gemeinsam mit dem EuGH die gesamteuropäische Rechtsgemeinschaft behaupten. Dies ist Aufgabe genug. Es wäre schade, wenn aufgrund von Grabenkämpfen zwischen Europa- und Verfassungsrecht der Glaube an das Recht insgesamt Schaden nähme. Dass dies verhindert werden kann, ist keineswegs ausgemacht. Luxemburg muss erst noch beweisen, dass es Demokratie und Recht ebenso verantwortungsbewusst schützen kann wie Karlsruhe.

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Wie das ESM-Urteil umgesetzt werden kann

Von CHRISTIAN CALLIESS und CHRISTOPHER SCHOENFLEISCH

Im Ergebnis ist die gestrige Entscheidung des BVerfG zu ESM-Vertrag und Fiskalpakt überzeugend. Sie bringt erst einmal Ruhe in eine europaweit zunehmend aufgeregte Debatte, die einmal mehr stark von der skeptischen Perspektive der Kläger geprägt war. Der europarechtliche und – durch das EFSF-Urteil vorgeprägte – verfassungsrechtliche Hintergrund geriet dabei manchmal ein wenig aus dem Blick.

Allerdings verlangt das Gericht in zweierlei Hinsicht Klarstellungen, die die Auslegung des ESMV betreffen.

Erstens ist

„[…] eine Ratifizierung des ESM-Vertrages nur zulässig, wenn die Bundesrepublik Deutschland sicherstellt, dass Art. 8 Abs. 5 Satz 1 ESMV, vorbehaltlich von Entscheidungen nach Art. 10 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV, sämtliche Zahlungsverpflichtungen aus diesem Vertrag der Höhe nach auf die in Anhang II des Vertrages genannte Summe begrenzt und dass Vorschriften dieses Vertrages, insbesondere Art. 9 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 Satz 1 ESMV nur so ausgelegt oder angewandt werden können, dass für die Bundesrepublik Deutschland keine höheren Zahlungsverpflichtungen begründet werden.“

Es ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht damit keine Aussage über eine etwaige „absolute“ verfassungsrechtlich zulässige Höhe der Gewährleistungsübernahme macht. Das bedeutet, der auf Deutschland nach Anhang II des ESMV anfallende Anteil von ca. 190 Mrd. Euro kann durchaus noch erhöht werden. Es ist lediglich sicherzustellen, dass zuvor der Deutsche Bundestag respektive der deutsche Vertreter im ESM dem zustimmen. Eine Maßgabe, die auch schon durch Art. 2 Abs. 1 des Zustimmungsgesetzes zum ESM (in Verbindung mit Art. 10 ESMV) vor dem Urteil des Gerichts hinreichend abgesichert wurde.

Zweitens

„[…] ist eine Ratifizierung des ESM-Vertrages nur zulässig, wenn die Bundesrepublik Deutschland eine Vertragsauslegung sicherstellt, die gewährleistet, dass Bundestag und Bundesrat bei ihren Entscheidungen die für ihre Willensbildung erforderlichen Informationen erhalten.“

Hier geht es um die Vorrechte des ESM sowie der jeweiligen Gremien (Art. 32 ff. ESMV).

Wie sind diese vom Senat formulierten Erfordernisse umzusetzen? Eine Klarstellung im ESMV selbst durch eine Nachverhandlung des Vertrages scheint politisch ausgeschlossen, da dies eine erneute Ratifikation des Vertrages in den anderen Mitgliedsländern erfordern würde.

Ernsthaft in Betracht kommen daher nur  entweder die Abgabe eines völkerrechtlichen Vorbehaltes oder einer Interpretationserklärung.

Nach der Begriffsbestimmung in Art. 2 lit. d) Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) ist ein Vorbehalt „eine wie auch immer formulierte oder bezeichnete, von einem Staat bei der Unterzeichnung, Ratifikation, Annahme oder Genehmigung eines Vertrags oder bei dem Beitritt zu einem Vertrag abgegebene einseitige Erklärung, durch die der Staat bezweckt, die Rechtswirkung einzelner Vertragsbestimmungen in der Anwendung auf diesen Staat auszuschließen oder zu ändern“.

Abzugrenzen ist der Vorbehalt von bloßen politischen Absichtserklärungen oder reinen Interpretationserklärungen, mit denen sich ein Staat eine bestimmte Auslegung einzelner Vertragsbestimmungen zu Eigen macht. Ob eine Erklärung als Vorbehalt oder Interpretationserklärung wirkt, hängt dabei nicht von ihrer Bezeichnung ab, sondern davon, ob deren Auslegung auf den Willen der erklärenden Partei(en) schließen lässt, mit der Erklärung eine Rechtsänderung herbeizuführen. Ist dies der Fall, handelt es sich um einen Vorbehalt; wirkt die Erklärung lediglich klarstellend und verdeutlichend, ohne die Vertragsverpflichtungen zu berühren, ist von einer Interpretationserklärung auszugehen.

Wie der Senat auch betont (Rn. 214, 254ff.), gibt es in diesem Fall mehrere Auslegungsmöglichkeiten. Dies würde eher dafür sprechen, dass lediglich eine Interpretationserklärung verlangt ist. Allerdings verlangt der Senat auch, dass die verfassungsrechtlich gebotene Auslegung rechtlich sicherzustellen ist (Rn. 253, 259):

„Die Bundesrepublik Deutschland muss deutlich zum Ausdruck bringen, dass sie an den ESM-Vertrag insgesamt nicht gebunden sein kann, falls sich der von ihr geltend gemachte Vorbehalt als unwirksam erweisen sollte.“

Dies ist im Wege einer Interpretationserklärung allerdings nicht möglich, da eine solche den im Streitfalle eingesetzten EuGH (Art. 37 ESMV) rechtlich nicht bindet. Außerdem ist ausdrücklich von „Vorbehalt“ die Rede, obgleich dies für die völkerrechtliche Einordnung nicht ausschlaggebend ist.

Die Zulässigkeit solcher Vorbehalte ist völkerrechtlich in den Artikeln 19 bis 23 WVK geregelt. Artikel 19 [Anbringen von Vorbehalten] lautet:

Ein Staat kann bei der Unterzeichnung, Ratifikation, Annahme oder Genehmigung eines Vertrags oder beim Beitritt einen Vorbehalt anbringen, sofern nicht

a) der Vertrag den Vorbehalt verbietet;

b) der Vertrag vorsieht, dass nur bestimmte Vorbehalte gemacht werden dürfen, zu denen der betreffende Vorbehalt nicht gehört, oder

c) in den unter lit. a oder b nicht bezeichneten Fällen der Vorbehalt mit Ziel und Zweck des Vertrags unvereinbar ist.

Der ESMV verbietet weder Vorbehalte, noch sieht er nur bestimmte Vorbehalte vor. Daher ist materiell entscheidend, ob der anzubringende Vorbehalt mit Ziel und Zweck des Vertrages vereinbar ist (Art. 19 lit. c) WVRK). Davon kann man vorliegend ausgehen: Zunächst steht der Haftungsvorbehalt einer Kapitalerhöhung, die möglicherweise zur Erfüllung des Zweckes des ESM (Art. 3 ESMV) notwendig wird, nicht entgegen („[…] vorbehaltlich von Entscheidungen nach Art. 10 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV […]“). Überdies hindert auch das sicher zu stellende Informationsrecht des Bundestages den ESM nicht an der Erfüllung seines Zweckes. Inhaltlich sind die anzubringenden Vorbehalte daher zulässig.

In formeller Hinsicht ist – wie auch Art. 19 WVRK verdeutlicht – ein Vorbehalt spätestens mit dem letzten Akt einzulegen, mit dem die Bindungswirkung des Vertrages eintritt, also der Ratifikation. Hierfür ist das innerstaatlich auch das für den Vertragsschluss zuständige Organ zuständig, in Deutschland also grds. der Bundespräsident (Art. 59 Abs. 1 S. 1 GG) bzw. nach der gewohnheitsrechtlichen Praxis auch die Bundesregierung. Jedenfalls nicht erforderlich ist eine erneute Befassung des Bundestages, da die Vorbehalte inhaltlich ohnehin auf der Linie der Zustimmungsgesetze liegen.

Damit die Vorbehalte wirksam werden, müssen diesen allerdings die anderen Vertragspartner nach dem Regelungsregime des Art. 20 WVRK zustimmen. Das kann auch konkludent, also durch schlüssiges, zustimmendes Verhalten geschehen.

Zu prüfen wäre in diesem Zusammenhang noch, ob die Sonderregelung des Art. 20 Abs. 3 WVRK greift. Dann muss es sich hinsichtlich des ESMV um eine Gründungsurkunde einer Internationalen Organisation im Sinne des Art. 20 Abs. 3 WVRK handeln. Allerdings befindet sich der ESM noch in Gründung, ist als Internationale Organisation also noch nicht „in der Welt“. Wenn Art. 20 Abs. 3 WVRK dennoch anzuwenden sein sollte, dann müsste das zuständige Organ dieser Organisation zustimmen. Insoweit wird man angesichts der Organisationsstruktur des ESM auf die Auffangkompetenz des Gouverneursrates nach Art. 5 Abs. 7 lit. n) ESMV zurückgreifen können. Danach beschließt der Gouverneursrat mit qualifizierter Mehrheit (vgl. Art. 4 Abs. 5 ESMV).

Nicht nur insoweit bleiben also noch manche Fragen zu klären.

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Das ESM-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: ein fiebersenkendes Mittel

Was hatten wir eigentlich alle in den letzten Tagen? Wieso haben wir uns so besoffen machen lassen von dieser Stimmung, da komme etwas ungeheuer Wichtiges und Grundsätzliches und Weichenstellendes auf uns zu? Wer das heutige Urteil aus Karlsruhe zu ESM und Fiskalpakt liest, wird sich zu Recht diese Fragen stellen.

Denn tatsächlich ist dieses Urteil das strikte Gegenteil dessen, was sich die Euro-Apokalyptiker und Verfassungskanonisierer erwartet hatten: Es ist ein höchst eindrucksvolles Dokument richterlicher Selbstbescheidung und Kenntnis der eigenen Grenzen, ein respektgebietendes Zeugnis von Klugheit und Verantwortungsbewusstsein und, gemessen an der fieberhaften Spannung, mit der die deutsche, europäische, ja globale Öffentlichkeit darauf gewartet hat, wirklich sterbenslangweilig.

Die beiden Verträge können, wie erwartet, in Kraft treten. An zwei Stellen klebt das Gericht Pflaster drauf, und auch dort flickt es keine Löcher, sondern verstärkt gleichsam nur dünne Stellen, damit da nichts passieren kann: Die Begrenzung der Haftungssumme auf 190 Milliarden Euro, die laut Art. 8 V ESMV “unter allen Umständen” gelten soll, muss tatsächlich unter allen Umständen gelten. Und die Schweigepflicht der ESM-Gouverneure, die nach allen Geboten der Vernunft nur gegenüber der (Kapitalmarkt-)Öffentlichkeit und nicht gegenüber dem Parlament gelten kann, darf nicht gegenüber dem Parlament gelten. Das muss jetzt per völkerrechtlichem Vorbehalt klargestellt werden, und dann steht dem Start des ESM nichts mehr im Wege.

Das ist alles.

Ich empfehle allen, die dem Ende von Demokratie und Rechtsstaat entgegenzittern, sich die Urteilsgründe vom Anfang bis zum Ende durchzulesen. Das schmeckt zwar nicht lecker, ist aber gut für die Gesundheit. Eine Art fiebersenkendes Mittel.

Auch verfassungsrechtlich enthält das Urteil nur sehr wenig Neues. Weite Teile des Maßstäbeteils der Entscheidung lesen sich wie mit cut & paste aus dem Griechenlandrettungs-Urteil vom 7. 9. 2011 herauskopiert. Monographiestarke Grundsatzentscheidungen wie das Maastricht- und das Lissabon-Urteil, voller demokratietheoretischer Hochseilakrobatik und detaillierter Blaupausen, wie Europa beschaffen zu sein hatte? A far cry.

Zwei Dinge erscheinen mir bemerkenswert: Erstens enthält das Urteil eine Klarstellung, was mit der Ewigkeitsklausel des Art. 79 III in Bezug auf das Demokratieprinzip genau gemeint ist.

Art. 79 Abs. 3 GG gewährleistet nicht den unveränderten Bestand des geltenden Rechts, sondern Strukturen und Verfahren, die den demokratischen Prozess offen halten und dabei auch die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Parlaments sichern.

Das liest sich doch ganz anders als die seitenlange Auflistung von nicht europäisierbaren Gesetzgebungsmaterien im Lissabon-Urteil. Von der Souveränitätsrhetorik dieses Urteils ist in der heutigen Entscheidung so gut wie nichts mehr zu finden.

Stattdessen wird jetzt klar gestellt, dass der Unterrichtungsanspruch des Parlaments gegenüber der Regierung (bzw. sein “Kern”) ein Anwendungsfall des Art. 79 III ist (RNr. 215). Das heißt, man kann nicht z.B. ein Notfallverfahren in der Verfassung schreiben, in dem der Bundestag im Dunklen gelassen werden dürfte, oder so etwas. Das ist jetzt auch nicht wirklich überraschend.

Zweitens fällt mir die Betonung auf, die der Senat auf das EU-primärrechtliche Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung legt. Das könnte auf die EZB und ihre Ankündigung, unbegrenzt Staatsanleihen wackelnder Euroländer zu kaufen, gemünzt sein. Allerdings hat der Senat zeitgleich auch den gestern gefällten Beschluss, Peter Gauweilers Einstweiligen-Aufschiebungs-Einstweilige abzulehnen, veröffentlicht. Dem Senat, heißt es da, sei

… nicht ersichtlich, dass die Vereinbarkeit des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus mit dem Grundgesetz, soweit sie mit der Verfassungsbeschwerde nach Artikel 38 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1 und Absatz 2 sowie Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes gerügt werden kann, von der Ankündigung der Europäischen Zentralbank über ihr künftiges Vorgehen im Bezug auf den Ankauf von Staatsanleihen abhängen könnte.

Vielleicht ruft das BVerfG in der Hauptsacheentscheidung den EuGH an, um die Politik der EZB europarechtlich überprüfen zu lassen. Das hat es bisher stets vermieden, aber alle rechnen damit, dass es das über kurz oder lang tut. Ich hätte gedacht, dass es für die Premiere einen Low-Profile-Case wählt, aber ich könnte mir vorstellen, dass es diesen speziellen Fall, wo es doch den Gleichlauf der europa- und verfassungsrechtlichen Stabilitätsanforderungen an die Währungsunion immer so betont, schon auch für ganz gut geeignet hält.

Bis das dann alles durchentschieden ist, ist es ohnehin zu spät. Dann hat die EZB-Intervention, so Gott will, ihre Wirkung getan und kann gefahrlos für europa- bzw. verfassungswidrig erklärt werden. Ob man das für gut hält oder für schlecht, kommt auf die Perspektive an.

Fazit: Inhaltlich korrigiert das heutige Urteil nichts an der bisherigen Europarechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Aber methodisch und stilistisch schon.

Und mich würde nicht wundern, wenn das BVerfG gestern Abend den historischen Zenith seiner Popularität gesehen hat.

Foto: Peter Gauweiler

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Wir händeringenden, karlsruhehörigen Deutschen

Soso, er ist also gescheitert mit seinem eiligsten aller Eilanträge, der Jeremias der nationalen Demokratie, Rechtsanwalt Dr. Peter Gauweiler MdB. Der Zweite Senat will die Verkündung seines Ratschlusses in Sachen ESM/Fiskalpakt morgen nicht verschieben. Warum nicht, erfahren wir nicht. Mehr als eine magere Pressemitteilung wird aus Karlsruhe einstweilen nicht mitgeteilt.

Ich persönlich halte ja die apokalyptischen Szenarien, die von manchen für den Fall, dass das BVerfG morgen grünes Licht gibt und der ESM in Kraft tritt, an die Wand gemalt werden, für maßlos übertrieben. Natürlich ist der faktische Druck zur “Alternativlos”-Exekutiventscheidung, unter dem die Politik in Europa in wachsendem Ausmaß steht, keine schöne Sache, und da gibt es in den nächsten Jahren verfassungspolitisch eine Menge zu tun. Aber die japsende Panik, von der, wenn man dem Twitter-Hashtag #StopESM glaubt, die halbe Republik ergriffen ist, finde ich bizarr.

Aber gut: Wer glaubt, dass wir uns in einer Art Januar-1933-Situation befinden, bitteschön, das respektiere ich. Ich will genauso wenig in einer autoritären Bankendiktatur leben wie jeder andere auch, und vielleicht liege ich mit meiner unaufgeregten Sicht der Dinge ja auch falsch. Aber mal unterstellt, wir wären in einer solchen Situation: Was wäre da zu tun?

Sollten wir dann nicht schleunigst auf die Straße gehen? Uns unsere Wahlkreisabgeordneten vorknöpfen? Uns organisieren, Kampagnen auf die Beine stellen, uns Gehör verschaffen? Die Regierung zur Rede stellen, oder noch besser: dafür sorgen, dass Leute regieren, die es besser machen, und wer soll das sein, wenn nicht wir? Sollten wir dann nicht, um es mit einem Wort zu sagen: politisch werden?

Stattdessen sitzen wir in unserem Kämmerlein, die Hände zum stillen Gebet gefaltet und flehen zu den Hohepriestern in Karlsruhe, sie mögen dem drohenden Unheil wehren mit dem Donnerwort ihrer Grundgesetzauslegung. Wir glauben immer noch, unsere Verfassung sage uns, was zu tun ist. Damit überfrachten wir die Verfassung mitsamt ihren Karlsruher Hütern auf das Heilloseste, und wenn dann morgen das Bundesverfassungsgericht das Unvermeidbare tut und kundgibt, dass sich der Verfassung leider nicht entnehmen lässt, ob es richtig ist oder nicht, den ESM zu machen – dann sind wir furchtbar sauer und enttäuscht und verlieren das Vertrauen in die Verfassungsrichter und in die Verfassung und in die Demokratie und sagen, früher war doch am Ende wirklich alles besser und das hätte es unter Ulbricht/Adolf/Kaiser Wilhelm nicht gegeben.

Und das, mit Verlaub, finde ich ziemlich armselig.

Foto: Laura Marie (*Brujita*), Flickr Creative Commons

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Die EZB vor Gericht, Teil 2: Spärliche Erfolgsaussichten

Von FRANZ C. MAYER

VII.  Eine Klage gegen die EZB könnte nur dann Erfolg haben, wenn das Handeln der EZB gegen Europarecht verstieße. In punkto Sekundärmarktkäufe ist das nicht der Fall. Art. 123 AEUV verbietet der EZB nur den Ankauf von Staatsanleihen direkt vom Emittenten, nicht aber den mittelbaren Erwerb vom Sekundärmarkt. Das sehe nicht  nur ich so, das teilen etliche Stimmen in der Wissenschaft. Eine Umgehung des Art. 123 AEUV, weil die EZB faktisch Staatsfinanzierung betreiben und die von Art. 123 AEUV bezweckte Disziplinierung durch die Märkte aushebeln würde, liegt nicht vor:  Am Sekundärmarkt erworbene Anleihen waren schon – so zumindest die Annahme – dem Preisbildungsmechanismus des Marktes ausgesetzt.

VIII. Primärmarktkäufe werden derzeit nicht diskutiert, aber zur Klarstellung: Ankäufe direkt von den Emittenten sind der EZB ausdrücklich in Art. 123 AEUV verboten. Hier ist der Wortlaut eindeutig; der EuGH würde hier keinen Spielraum einräumen können. Eine Klage gegen Primärmarktkäufe wäre daher wohl begründet – jedenfalls solange Art. 123 AEUV nicht geändert wird.

IX. Eine weitere, bis auf weiteres hypothetische Frage: Wie verhält es sich mit Krediten durch die EZB an einen ESM mit Banklizenz? Hypothetisch ist sie deshalb, weil man Art. 21 ESM-Vertrag ändern müsste, wie auch die EZB meint. Eine solche Kreditvergabe könnte tatsächlich als Umgehung des Art. 123 AEUV angesehen werden, da anders als bei Sekundärmarktankäufen der Preisbildungsmechanismus des Marktes nicht greifen könnte. Allerdings ist hier durchaus denkbar, dass der EuGH der EZB einen Spielraum einräumen könnte, da anders als bei Primärmarktkäufen das Europarecht eben kein explizites Verbot enthält.

X. Kann auch das BVerfG die EZB kontrollieren? Nicht auf direktem Weg. Im Eurorettungs-Urteil vom 7.9.2011 hat das BVerfG die Rüge eines Beschwerdeführers, seine Grundrechte würden unmittelbar durch den Aufkauf von Staatsanleihen Griechenlands und anderer Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes durch die EZB verletzt, für unzulässig erklärt: Verfassungsbeschwerden müssen gegen einen Hoheitsakt deutscher öffentlicher Gewalt gerichtet sein, und das ist das Handeln der EZB nicht. Somit bleibt nur ein reichlich indirekter Weg: Man müßte innerstaatlich das BVerfG dazu bringen, die Bundesregierung zu verpflichten, im Wege des Art. 263 AEUV vor dem EuGH gegen die EZB zu klagen. Eine äußerst abenteuerliche Konstruktion. Aber für abenteuerliche Zulässigkeitskonstruktionen hat sich das BVerfG in der Vergangenheit ja ganz offen gezeigt, erlaubt es doch unter Berufung auf Art. 38 GG die Geltendmachung eines Grundrechts auf einen Bundestag, der noch etwas zu entscheiden hat – eine Möglichkeit, von der – wie in den Verfahren um ESM und Fiskalvertrag – dann auch Zigtausende Gebrauch machen.
Über das BVerfG auf die EZB loszugehen wäre indessen besonders abenteuerlich, weil man dazu argumentieren müsste, dass die Bundesregierung das Grundgesetz verletzt, wenn sie die EZB nicht verklagt. Und das müsste auch noch von Einzelnen gerügt werden können. Man könnte an Art. 88 GG denken, der Vorgaben zur EZB enthält.  In Art. 88 GG findet sich indessen – soweit jedenfalls der bisherige Erkenntnisstand – kein Grundrecht.

XI. Im übrigen würde man vor dem EuGH aber auch nicht weit kommen mit dem Einwand der Europarechtswidrigkeit (siehe oben). Aber das BVerfG überlässt die Frage der Europarechtskonformität ja nicht vollständig dem EuGH. Der könnte sich ja irren. Daher würde man vor dem BVerfG zweifellos vorsichtshalber auch noch das Ultra vires-Argument zücken. Danach kann das BVerfG einschreiten, wenn eine europäische Einrichtung jenseits ihrer Kompetenzgrenzen handelt. Ein scheinbar naheliegendes Argument, aber das BVerfG ist mittlerweile dann doch etwas weiter. Im Honeywell-Urteil hat es 2010 ziemlich hohe Hürden dafür formuliert. Erst wenn sich das Kompetenzgefüge in der EU strukturell verschiebt, ist der Ultra-Vires-Fall eingetreten, ein einmaliger Ausreißer reicht nicht aus. Das passt hier aber ganz und gar nicht: Die Euro-Mitgliedstaaten haben ja bei der gemeinsamen Währung gar keine eigenen Kompetenzen mehr. Zwar lässt sich immer behaupten, dass es ja nie eine Kompetenz zur Setzung rechtswidriger Akte gibt. Dann wird aber alles zum Ultra vires-Problem, und das ist nicht die Absicht  des BVerfG, da geht es um Sachkompetenzen, Themensphären. Jedenfalls aber sagt das BVerfG in Honeywell, dass der EuGH im Wege des Vorlageverfahrens angerufen werden muss, bevor es einen Ultra vires-Akt feststellt. Dann landete man wieder beim EuGH.

XII. Letztlich läuft es einmal mehr darauf hinaus, dass wir hier Fragen haben, die sich durch das Recht nicht abschließend beantworten lassen. Die rechtlichen Argumentationsgebäude, die errichtet werden, verdecken die eigentlichen politischen Fragen – hier: Rolle der EZB, Inkaufnahme von Inflationsrisiken, Risiken des Nichthandelns, wer ist verantwortlich und bei nächster Gelegenheit abzuwählen… – und sollen sie vielleicht auch verdecken.

Ich bin nicht der erste, dem das auffällt: Die Politiker argumentieren mehr oder weniger informiert juristisch, in den daraus folgenden Gerichtsverfahren werden Gerichte zum zentralen, mehr oder weniger geschickt agierenden politischen Akteur.

Die Gerichte, EuGH wie BVerfG, sind wahrscheinlich am besten beraten, wenn sie sich darauf nicht einlassen, und auch durch formularmäßige und kampagnenartig eingelegte Verfassungsbeschwerden in der Größenordnung von 20.000 oder 30.000, bei denen es nicht mehr um Rechtsschutz, sondern um politischen Meinungskampf und schlicht Publicity geht, nicht beeindrucken und auch nicht instrumentalisieren lassen. Sonst geraten sie ihrerseits: ultra vires.

The least dangerous branches?

Dass unsere Geschicke letztlich – zumindest gegenwärtig – immer mehr von der Zentralbank und vom Verfassungsgericht abhängen, ausgerechnet von den „countermajoritarian institutions“ die nie vom Volk gewählt worden sind, die auch nicht abgewählt werden können und auch sonst keiner Verantwortlichkeit im Sinne einer accountability unterliegen, entbehrt nicht einer gewissen Ironie. Jedenfalls gilt dies im Hinblick auf das BVerfG, das in seiner EU-Rechtsprechung argumentiert, man wolle die Demokratie stärken. Gestärkt wird damit mit Sicherheit jedenfalls vor allem eines: die eigene Rolle und Bedeutung

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Die EZB vor Gericht? Teil I: Wer klagen könnte, und wogegen

Von FRANZ C. MAYER

Jetzt also auch die Europäische Zentralbank. Die jüngste Ankündigung der EZB erneut Staatsanleihen von Euro-Staaten ankaufen zu wollen hat sofort eine Debatte ausgelöst, ob die EZB das denn überhaupt darf oder nicht und ob man nicht die Gerichte einschalten müsste. Das zu fragen ist natürlich nicht verboten. Aber es setzt sich fort, was die deutsche Europadebatte seit geraumer Zeit prägt: Politiker argumentieren juristisch, mutieren zu Hobby-Europarechtlern  und Freizeit-Verfassungsexperten. Es gibt auch schon wieder den obligatorischen – aussichtslosen – Gauweiler-Antrag an das BVerfG zum gerade akuten EU-Problem, er erhält ja auch als eine Art Poweruser des Verfassungsgerichts einen lukrativen Vielkläger-Bonus. Bei solchen und ähnlichen Manövern notorischer Europaskeptiker gerät die Frage, was eigentlich politisch gewollt, vertretbar, nützlich oder geboten ist und was die Alternative des Nichthandelns bedeutet, immer mehr in den Hintergrund.

Nun denn – wie sieht es aus mit dem Handeln der EZB und der Vereinbarkeit mit dem Europarecht? Und könnte man die nach allgemeiner Wahrnehmung unabhängige EZB überhaupt verklagen?

I.  Es erscheint vielleicht verblüffend, aber Klagen gegen die EZB sind im Europarecht ganz selbstverständlich vorgesehen. Gegen Handlungen der EZB kommt die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV in Betracht. Danach überwacht der EuGH auch die Rechtmäßigkeit der Handlungen der EZB. Sekundär- und Primärmarktankäufe oder auch Kreditvergaben an einen mit Bankenlizenz ausgestatteten ESM könnten solche Handlungen sein.

II. Klagen können die Mitgliedstaaten, aber auch Rat, Europäische Kommission und EU-Parlament sowie, soweit es um die Wahrung ihrer Rechte geht, die EZB selbst, der Rechnungshof und der Ausschuss der Regionen. Unter bestimmten Bedingungen kann zudem jede natürliche oder juristische Person klagen. Dies wird durch den EuGH traditionell äußerst restriktiv gehandhabt, im Unterschied zum BVerfG, das mit einer gewagten richterrechtlichen Konstruktion aus dem Wahlrecht ein individuelles Klagerecht  gegen EU-Verträge herleitet und diese wacklige Konstruktion höher und noch höher baut. Vor dem EuGH dagegen muss man individuell und unmittelbar betroffen sein, um klagen zu können. Manche meinen, dass unter diesen Voraussetzungen auch eine nationale Zentralbank klagen könnte. Das sollte man Herrn Weidmann wahrscheinlich besser nicht verraten.

III. Wogegen richtet sich die Klage? Es muss sich um Rechtsakte handeln, die verbindliche Wirkung nach außen entfalten, also nicht bloße Realakte. Hier wird es schon schwierig mit der Beanstandung der Sekundärmarktankäufe. Nehmen wir das ab 2010 durchgeführte Ankaufprogramm von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt. Es beruht auf dem Beschluss EZB/2010/5 vom 14.5.2010 (Details nachzulesen bei Herrmann, EuZW 2010, 645), der die nationalen Zentralbanken ermächtigt, Staatsanleihen der Euro-Mitgliedstaaten auf dem Sekundärmarkt anzukaufen. Ist das eine Außenwirkung? Fraglich. Denn das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) besteht aus der EZB und den nationalen Zentralbanken, so dass der Beschluss eigentlich nur ESZB-interne Wirkung hat.

IV. Nicht zu vergessen: Es gibt eine Klagefrist. Sie beträgt 2 Monate.

V. Wie verträgt sich die Möglichkeit, die EZB zu verklagen, mit deren Unabhängigkeit? Die schreibt Art. 130 AEUV (ex-Artikel 108 EGV) explizit vor:

„Bei der Wahrnehmung der ihnen durch die Verträge und die Satzung des ESZB und der EZB übertragenen Befugnisse, Aufgaben und Pflichten darf weder die Europäische Zentralbank noch eine nationale Zentralbank noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane Weisungen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen. Die Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten verpflichten sich, diesen Grundsatz zu beachten und nicht zu versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der Europäischen Zentralbank oder der nationalen Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen.”

Die EZB ist als eine “countermajoritarian institution” angelegt. Die EZB soll gerade nicht durch einen Mehrheitswillen kontrolliert werden. Wie die Verfassungsgerichtsbarkeit soll sie dem demokratisch geformten Mehrheitswillen (des Parlaments) nicht unterworfen sein – ein schwer aufzulösendes demokratietheoretisches Problem.

Ist es Beeinflussung, wenn Mitgliedstaaten anfangen, die EZB vor den EuGH zu zerren? Das könnte womöglich zu einem rechtlichen Problem in umgekehrter Richtung werden: Am Ende verklagt noch jemand (z.B. die Europäische Kommission, der Rat, das EP oder die EZB selbst) zum Beispiel Deutschland, weil Forderungen staatlicher Stellen (es gab da kürzlich recht harsche Forderungen des hessischen Justizministers an die EZB) gegen Art. 130 AEUV verstoßen …

VI. Unabhängigkeit heißt aber nicht, dass man tun kann, was man will. Der EuGH hat im Juli 2003 klargestellt, dass die EZB der Kontrolle durch den EuGH unterliegt. In dem Urteil heißt es wörtlich (Rs. C-11/00, u.a. Leitsatz 6):

„Dagegen hat diese Zuerkennung einer solchen Unabhängigkeit nicht zur Folge, dass die Europäische Zentralbank völlig von der Europäischen Gemeinschaft gesondert und von jeder Bestimmung des Gemeinschaftsrechts ausgenommen wäre. Nichts erlaubt es, von vornherein auszuschließen, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber gemäß den Befugnissen, über die er nach dem EG-Vertrag verfügt, und unter den im EG-Vertrag vorgesehenen Bedingungen normative Maßnahmen erlässt, die Geltung gegenüber der Europäischen Zentralbank beanspruchen können.“

Klingt an sich unmissverständlich: Die EZB steht ganz eindeutig nicht außerhalb des Rechts, noch nicht einmal außerhalb des Sekundärrechts. Das heißt aber noch nicht, dass der EuGH die EZB auch immer und stets sehr eng kontrollieren würde. Viel wahrscheinlicher ist er ihr einen weiten Spielraum einräumt, um zu entscheiden, was zu tun ist, um die Währung stabil zu halten. Das wäre jedenfalls eine sinnvolle Rechtsprechung im Sinne richterlicher Zurückhaltung im Wissen um die Grenzen dessen, was ein Gericht in der Euro-Krise leisten kann. Dass der EuGH die Lage besser überblickt als die EZB, ist jedenfalls nicht wahrscheinlich. Das gilt übrigens auch für das BVerfG im Verhältnis zu den anderen Akteuren in der Euro-Krise.

Teil 2 folgt!

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Justice Kagan über Rechtskritik und die Eismaschine im Supreme Court

Das Bundesverfassungsgericht erfreut sich einer aktuellen Umfrage zufolge bei den Bürgern stetig wachsender Beliebtheit. Ganz anders steht es derzeit um die öffentliche Wertschätzung des amerikanischen Supreme Court: die öffentliche Glaubwürdigkeit und Akzeptanz des höchsten Gerichts der Vereinigten Staaten ist Meinungsumfragen zufolge in den vergangenen Jahren erheblich zurückgegangen. Was kann der Oberste Gerichtshof tun, um das Vertrauen der Amerikaner wiederzugewinnen?

Elena Kagan, die dem US Supreme Court seit zwei Jahren als associate justice angehört, wünscht sich weniger 5-4-Entscheidungen, die in der Öffentlichkeit stets den Endruck eines entlang politischer Trennlinien gespaltenen Gerichts interpretiert würden. Dies sei freilich eine falsche Wahrnehmung: nicht über politische Fragen seien die Richter unterschiedlicher Meinung, sondern über juristische Methode und verfassungsgerichtliche Entscheidungsfindung.

Kagan berichtete heute Vormittag  an der University of Michigan in Ann Arbor (MI) über ihre Erfahrungen als Richterin am höchsten Gericht der Vereinigten Staaten. Im hellen Hosenanzug mit lila Top und roten Schuhen präsentierte sich Kagan gegen Ende der Gerichtsferien in bester Laune. Im Gespräch mit Dekan Evan Caminker, mit dem Kagan eine Reihe paralleler Karriereschritte teilt, ging es zunächst um das Innenleben eines obersten Gerichts, in dem das Internet noch immer nicht angekommen ist – kommuniziert wird per handschriftlichem Memo, das von Büroboten zugestellt wird. Kagan und Caminker, beide selbst ehemalige Supreme Court clerks, plauderten über die Eigenheiten des Supreme Court, dessen auf Lebenszeit ernannte Richter alljährlich neue Mitarbeiter rekrutieren müssen. Kagan lobte die Diskussionskultur des Gerichts, dessen Richterinnen und Richter heute streitlustiger seien als vor 25 Jahren – auch in öffentlichen Sitzungen. “Alles begann wohl mit Richter Scalia, und heute stellt Richterin Sotomayor mehr Fragen als ihr Vorgänger Souter, und ich frage öfter als mein Vorgänger Stevens. Wir haben ein sehr aktives und auf jede Sitzung gut vorbereitetes Richterkollegium.” Im Haus würde mehr miteinander kommuniziert. Es habe sich zudem eine auf Verfahren vor dem Supreme Court und den Berufungsgerichten spezialisierte Anwaltschaft herausgebilder, die dem Gericht die Entscheidungsfindung erleichtere. Immer gebe es da jemanden, der Antworten auf die Fragen des Gerichts habe und dies auch nachvollziehbar vermitteln könne.

Überschätzt werde die Rolle der law clerks, jener frisch von den Law Schools rekrutierten wissenschaftlichen Mitarbeiter der Richter, deren Mitwirkung an Entscheidungen in den vergangenen Jahren von zahlreichen Autoren als prägend und darum legitimatorisch problematisch beschrieben wurde. Mitglieder des Supreme Court äußern sich regelmäßig zurückhaltender. Ob man ihnen glaubt, ist eine andere Sache. Schließlich gleichen sich die öffentlichen Auftritte der hohen Richter; Antworten in universitären Fragestunden wie der heutigen in Ann Arbor sind oft austauschbar und geben kaum Aufschluß über die wirklich brisanten Aspekte der gerichtlichen Entscheidungsfindung. Die Richter des Supreme Court sollten vielleicht öfter ins Ausland reisen und vor fremden Bürgern über ihre Arbeit sprechen. Bei Mitgliedern des Bundesverfassungsgerichts hilft das zuweilen. In anderer Sprache und Hemisphäre redet es sich freier über die eigene Arbeit.

Um Inhalte ging es bei Elena Kagan heute aber ohnehin nicht. Sie lerne noch, antwortete sie auf die Frage nach ihrer Methodik. Außerdem werde im Supreme Court nicht abstrakt diskutiert. “Wir reden über unsere jeweilige Herangehensweise immer in bezug auf einen konkreten Fall, wir sind doch keine Truppe von Juraprofessoren.”

Aus der akademischen Welt hat sich Richterin Kagan wohl verabschiedet, wie sich später am Nachmittag auch bei ihrem so nonchalanten wie unvorbereiteten  und im Ergebnis völlig inhaltsleeren Auftritt als Festrednerin bei der Eröffnung des Erweiterungsbaus der Law School zeigte. Die Ernennung auf Lebenszeit (zu deren Sinn und Unsinn sich Kagan auf Nachfrage nicht äußerte) katapultiert die Richter des Supreme Court eben in eine andere Sphäre, jenseits der Niederungen der Aufsätze, Urteilsrezensionen und Kommentare. Es sei schon in Ordnung, dass die Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofs von Wissenschaft und Öffentlichkeit kritisch begleitet werde. Auf die Arbeit der Richterinnen und Richter habe das aber im Ergebnis keine Auswirkung. “Ich lese eine Menge Zeug – Zeitschriften, Zeitungen, natürlich auch diese vielen Blogs von Rechtsprofessoren. Aber ich denke nicht, dass das meine Entscheidungen beeinflusst.”

Beeinflusst es die Entscheidungen des Supreme Court, dass ihm heute drei Frauen angehören? Inhaltlich nicht, so Kagan auf eine Frage aus dem Auditorium. Aber es mache eben einen Unterschied, wenn die Leute nun sehen könnten: “Frauen können das auch”, wenn man hinter der Richterbank Gesichter von Frauen sähe, im Gerichtssaal Frauenstimmen höre.

Wer sich von diesem Unterschied überzeugen will, sollte nach Kagans Ansicht auch künftig persönlich nach Washington kommen müssen. Die Frage der Zulassung von Kameras in Gerichtssälen (auch beim Supreme Court) beurteilt sie heute, wie sie freimütig eingestand, restriktiver als vor Beginn ihrer Amtszeit. Grundsätzlich sollten die Bürger einer Demokratie sehen können, wie ihre Institutionen arbeiten. Die Möglichkeit zur Beobachtung des Supreme Court könne den Menschen vermitteln, wie gut dieses Gericht arbeite.  Die Anwesenheit von Kameras verändere jedoch das Verfahren. Die Verfahrensbeteiligten liefen Gefahr, nur noch für die Kamera zu agieren – ein Argument, das natürlich als Anspielung auf Kagans eigene Anhörung im Senat zu verstehen ist, in der die damalige Generalbundesanwältin eindrucksvolles diplomatisches Geschick bewies und sich nicht auf streitbare Positionen festlegen liess.

In der Richterrobe ist sie heute entscheidungsfreudiger. Auch, so ihre eigene Darstellung, in den diversen Sonderaufgaben, die ihr als jüngstem Mitglied des Richterkollegiums obliegen. O-Ton Kagan: “As a member of the Supreme Court’s cafeteria committee, I did introduce a frozen yogurt machine.” (Heftiger Beifall) “That’s what the SC staff thinks as well. If nothing remains at the end of my term, there is at least that one achievement.”

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